LA EJECUCIÓN DE SANCIONES DE INHABILITACIÓN EN EXPEDIENTES DIVERSOS PARA LAS MISMAS PERSONAS. UN VACÍO EN LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS (LGRA) Y LA APREMIANTE NECESIDAD DE REGULARLO.

Por: ALBERTO GÁNDARA RUIZ ESPARZA
PRESIDENTE DEL SISTEMA ANTICORRUPCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO

A casi una década de entrada en vigor de la LGRA y las leyes locales, se han puesto en evidencia múltiples inconsistencias y vacíos normativos que dificultan la correcta aplicación del régimen disciplinario.
Esto ha generado incertidumbre jurídica tanto para las autoridades como para las personas sujetas a investigaciones, procedimientos o que son sancionadas.
Incluso desde la vigencia del régimen pasado, una de las interrogantes más recurrentes de los operadores disciplinarios, ha sido como ejecutar de manera adecuada las sanciones de inhabilitación cuando se acumulan dos o más para la misma persona.
Lamentablemente, este vacío que prevalece en el régimen vigente y se ha prestado para que haya diversas formas de interpretarlo.
Algunos señalan que son acumulativas y lo suman de manera matemática, otros afirman que las sanciones corren de manera paralela una vez que causan estado cada una de ellas.
Este vacío ha sido prácticamente inadvertido por la doctrina e inexistente en la jurisprudencia.
La ejecución de las sanciones de inhabilitación cuando un mismo servidor público resulta sancionado en diversos procedimientos administrativos por hechos distintos que culminan en resoluciones independientes no está previsto en la legislación ni siquiera de manera indirecta.
De poco sirve regular condiciones de certeza jurídica para iniciar y sustanciar los procedimientos e imponer las sanciones disciplinarias, así como los medios de impugnación procedentes, si no se regula de manera clara la forma en que deben ejecutarse materialmente las sanciones cuando estas se tratan de múltiples inhabilitaciones impuestas a la misma persona cuando derivan de expedientes diversos y adquieren firmeza en momentos diferentes.
La ausencia de esta regulación genera diversas interrogantes como ¿En qué momento inicia el cómputo de una segunda inhabilitación cuando el servidor público ya se encuentra cumpliendo una primera? ¿Las sanciones deben ejecutarse simultáneamente o sucesivamente? ¿Es jurídicamente posible que varias inhabilitaciones corran de manera paralela? ¿Debe suspenderse el inicio de una nueva sanción hasta que concluya la anterior? ¿Existe un límite máximo de acumulación? ¿Qué autoridad es competente para realizar el cómputo cuando las resoluciones provienen de distintas autoridades?
Ninguna de estas interrogantes encuentra respuesta expresa en la LGRA generando una evidente incertidumbre jurídica.
El principio de seguridad jurídica exige que toda consecuencia derivada del ejercicio del Ius puniendi estatal se encuentre previamente determinada por la ley.
Las sanciones disciplinarias deberían ser ejecutadas conforme a reglas claras, previsibles y uniformes.
Cuando la legislación omite establecer la forma en que deben cumplirse diversas sanciones concurrentes, traslada a las autoridades ejecutoras una facultad discrecional de alto riesgo que puede conducir a soluciones contradictorias e incluso arbitrarias.
Como se puede observar en las distintas Plataformas Digitales, (tanto la Nacional como las estatales), existen registros de personas sancionadas con inhabilitación en varios expedientes y por distintos plazos.
En estos registros se establece la fecha de inicio y de término de forma independiente y no acumulativa.
Hace unos meses trascendió en medios de comunicación el caso de un servidor público que fue Inhabilitado por cincuenta años, lo que hace suponer que fue derivado de varios expedientes, pero en este caso aparentemente si se le están acumulando las sanciones para llegar a esa cifra de medio siglo (por lo menos de acuerdo a lo que se publicó en comunicados oficiales).
Lo cierto, es que para efectos del vacío legal que aquí se comenta, la autoridad que cuenta con resoluciones firmes que ordenan la imposición de diversas inhabilitaciones, carece de fundamento legal para decidir si éstas se acumulan, se superponen o se ejecutan de manera sucesiva.
En la práctica, dependiendo del criterio adoptado por la autoridad ejecutora, las consecuencias jurídicas pueden ser radicalmente distintas.
Si las sanciones se ejecutan simultáneamente, una persona condenada en cinco procedimientos diferentes podría permanecer inhabilitada únicamente durante el plazo correspondiente a la sanción más extensa, lo que implicaría que todas las demás pierden eficacia práctica.
Esto resulta un tanto cuestionable para efectos de impunidad, pero si, por el contrario, se ejecutan sucesivamente, cada sanción produce efectos y el periodo total de inhabilitación sería la suma aritmética de todas ellas resultando una pena probablemente contraria a los estándares constitucionales y convencionales si rebasa los 20 años.
La naturaleza de la inhabilitación persigue una finalidad muy clara que es impedir temporalmente que una persona ejerza funciones públicas, protegiendo así el buen funcionamiento del servicio público y evitando que quien ha demostrado un comportamiento incompatible con los principios que lo rigen vuelva a ocupar cargos públicos durante un periodo determinado.
Si las múltiples sanciones terminan ejecutándose simultáneamente por ausencia de regulación expresa, el servidor público reincidente podría obtener, paradójicamente, un beneficio derivado de la propia deficiencia normativa, sin embargo, en la práctica, una sanción de 20 años de Inhabilitación (Máximo plazo previsto en la Ley), pareciera suficiente para impedir de por vida a la persona infractora, volver a ocupar un cargo público.
Admitir la acumulación indefinida de inhabilitaciones sin límite alguno podría conducir a resultados incompatibles con el principio de proporcionalidad.
Por otro lado, resulta jurídicamente cuestionable que una persona sea privada de la posibilidad de ejercer cualquier empleo, cargo o comisión en el servicio público durante periodos que, en los hechos, excedieran su expectativa de vida o hicieran materialmente imposible cualquier eventual reincorporación al servicio público, particularmente cuando dicha consecuencia no se encuentra prevista expresamente en la Ley.
La Ley fija máximos para las sanciones de inhabilitación hasta por 20 años, por lo que, si posteriormente la acumulación de múltiples sanciones permitiera superar indefinidamente esos límites mediante la simple suma aritmética de diversas resoluciones, podría sostenerse que se estaría eludiendo el espíritu del legislador.
Toda restricción a un derecho humano debe satisfacer un juicio de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.
Una acumulación automática e ilimitada de inhabilitaciones podría producir un efecto equivalente a una inhabilitación vitalicia sin que exista una disposición legal que expresamente valide esta consecuencia.
Ello no significa, desde luego, que la solución deba consistir en permitir el empalme automático de todas las sanciones pues tal interpretación conduciría al extremo opuesto, disminuyendo la eficacia del sistema disciplinario y favoreciendo a quienes han incurrido reiteradamente en actos de indebidos.
Hay casos en los que existen inhabilitaciones menores que pueden acumularse pero que con ello, no se rebasa el plazo máximo de 20 años.
El problema de fondo es que la LGRA omite establecer un régimen jurídico equilibrado que armonice la eficacia del combate a la corrupción con la protección de los derechos fundamentales de las personas sancionadas.
En consecuencia, la respuesta no puede provenir de interpretaciones extensivas de las autoridades disciplinarias.
Ya hemos hablado en otros artículos sobre el “populismo punitivo” que parte de la premisa de que el incremento constante de la severidad de las sanciones constituye la respuesta más eficaz frente a las conductas ilícitas.
Sin embargo, la práctica ha demostrado que la imposición desproporcionada de penas o sanciones no produce un mayor efecto disuasorio, sino todo lo contrario.
La imposición de sanciones exorbitantes suele responder más a la necesidad política de transmitir una imagen de firmeza y satisfacer la demanda social de castigo que a ejercicio objetivo y sustentada en criterios de racionalidad y eficacia.
Imponer sanciones excesivas, puede ser “políticamente rentable”, pero desvirtúa los principios de justicia y proporcionalidad sin ofrecer mejores resultados en la disuasión de conductas infractoras.
Por lo anterior, urge una reforma legal que establezca reglas claras de ejecución, criterios objetivos para la acumulación de sanciones y, eventualmente, un límite máximo de 20 años que garantiza la proporcionalidad del castigo y la eficacia del sistema de responsabilidades administrativas.
Para ello, me permito hacer desde este espacio la siguiente propuesta de adición a la LGRA:
Artículo… Cuando una misma persona sea sancionada con inhabilitación para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público mediante dos o más resoluciones firmes dictadas en procedimientos diversos, las sanciones se ejecutarán de manera sucesiva y acumulativa conforme al orden cronológico en que hayan adquirido firmeza.
La acumulación de los periodos de inhabilitación no podrá exceder, en ningún caso, de veinte años.
Cuando la suma de las sanciones impuestas rebase dicho límite, únicamente se ejecutará el tiempo necesario para alcanzar el máximo de veinte años, teniéndose por satisfechas las sanciones excedentes exclusivamente para efectos de su ejecución, sin afectar la existencia, validez, firmeza ni los demás efectos jurídicos derivados de las resoluciones respectivas.
La autoridad competente deberá inscribir todas las resoluciones sancionadoras en el sistema correspondiente, aun cuando alguna de ellas no pueda ejecutarse íntegramente por haberse alcanzado el límite máximo previsto en este artículo.

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