LA CERTEZA JURÍDICA EN LA INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN PREVISTA EN LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS (LGRA) SIGUE SIENDO UN TEMA PENDIENTE
Por
ALBERTO GÁNDARA RUIZ ESPARZA
PRESIDENTE DEL SISTEMA ANTICORRUPCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO
La construcción jurisprudencial en torno a la prescripción de la facultad sancionatoria en materia de responsabilidades administrativas ha sido en distintos sentidos.
Pareciera que la finalidad de estos criterios ha sido dotar a la figura de mayor certeza jurídica, sin embargo, lejos de haberse alcanzado una solución operativa, todavía siguen prevaleciendo vacíos e interpretaciones desbordadas que complican la operación de las autoridades que propician violaciones frecuentes al debido proceso.
La Jurisprudencia 2024670 emitida por la SCJN hace casi exactamente cuatro años con el rubro “PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN SANCIONATORIA EN MATERIA DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. EL PLAZO PARA QUE OPERE SE INTERRUMPE HASTA QUE SE NOTIFIQUE LA ACTUACIÓN QUE GENERE DICHA INTERRUPCIÓN (INTERPRETACIÓN CONFORME DE LOS ARTÍCULOS 74, 100, 112 Y 113 DE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS”, fue en aquel entonces una buena noticia pues, por lo menos, se obligó a partir de esas fechas a notificar los actos de autoridad que hasta ese momento eran unilaterales y ajenos al conocimiento de la persona investigada.
Este criterio se publicó en conjunto con otra jurisprudencia con número 2024679, rubro: “RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. LA LEY GENERAL DE LA MATERIA, AL ESTABLECER DIVERSAS ACTUACIONES DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR QUE INTERRUMPEN LA PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN SANCIONATORIA, NO CONFIGURAN UNA ANTINOMIA, NI SON VIOLATORIOS DEL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA (ARTÍCULOS 74, 100, 112 Y 113”.
La aceptación de una doble circunstancia de actos que interrumpen la prescripción, uno en sede de la autoridad investigadora (Calificación de la Falta) y otro en sede de la sustanciadora (Admisión del IPRA), continúa generando una antinomia funcional que se vuelve evidente cuando se analiza el diseño institucional de algunas contralorías estatales y órganos internos de control.
Que la prescripción pueda interrumpirse en distintos momentos, dependiendo de la etapa en que se encuentre, propicia una serie de complejidades prácticas e incluso posibles abusos por parte de las autoridades investigadoras que interrumpen la prescripción sin tener la certeza de que la autoridad sustanciadora les admitirá el IPRA o en su caso, en qué momento.
Si bien es cierto, de conformidad con lo que ordena esta jurisprudencia, en la etapa de investigación la interrupción puede ocurrir con la calificación de la falta y en la de sustanciación con la admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa (IPRA), sólo surte efectos hasta que el acto es notificado al presunto responsable y que esto es acorde al derecho de defensa y al principio de seguridad jurídica, también lo es, que el problema subsistente en la práctica, es precisamente esa dualidad de posibilidades.
La idea de que las etapas procedimentales están enlazadas y sus etapas no se pueden entender de manera aislada, parte de una premisa errónea pues la etapa de investigación no forma parte del procedimiento de responsabilidades administrativas.
Por ello, resulta incongruente que el legislador y la jurisprudencia permitan que una autoridad investigadora pueda interrumpir la prescripción con el simple hecho de calificar la falta y notificarla, cuando no se ha iniciado el procedimiento disciplinario.
Existen algunas entidades federativas como Veracruz, en las que, los órganos internos de control de las secretarías y órganos descentralizados tienen exclusivamente facultades de investigación, mientras que la sustanciación de los procedimientos y su resolución o turno al Tribunal de Justicia Administrativa recae en la autoridad central, usualmente la Secretaría de la Contraloría o su equivalente en denominación.
Este diseño divide las etapas en dos instancias orgánicamente distintas, con dinámicas propias, criterios diferenciados y, en no pocas ocasiones, incentivos institucionales diversos.
En ese sentido, la idea de que la prescripción puede interrumpirse válidamente desde la etapa de investigación, a partir de un acto como la calificación de la falta, se vuelve sumamente complejo.
La calificación y la emisión del IPRA constituyen actos preparatorios, cuya eficacia depende de su eventual admisión por parte de la autoridad sustanciadora.
La sustanciadora no está obligada a admitir sin ningún análisis el IPRA, por el contrario, tiene la obligación de verificar que el mismo cumpla con los requisitos legales, pudiendo prevenir, devolver o incluso rechazar el expediente cuando lo considere obscuro, impreciso o insuficiente.
Por ello, si la prescripción se interrumpe desde la calificación de la falta implica otorgar efectos jurídicos plenos a un acto que, por Ley, se encuentra sujeto a una valoración.
Su validación por parte de la autoridad sustanciadora se traduce en una expectativa jurídica, no la de un acto definitivo, lo que impediría considerar valida la interrupción de la prescripción.
Lo anterior, pone en duda el cumplimiento del principio de seguridad jurídica que exige que el gobernado tenga certeza no sólo de que un acto ha sido emitido, sino de que dicho acto tiene la capacidad real de afectar su esfera jurídica.
La calificación de la falta notoriamente no cumple con este estándar, por lo que si se valida que la prescripción se interrumpe con este acto o con la admisión del IPRA de manera indistinta, se introduce un esquema en el que la autoridad puede prolongar de forma indefinida el ejercicio de su potestad sancionadora mediante actos intermedios que no necesariamente conducen al inicio del procedimiento disciplinario.
Esto resulta contrario a la esencia misma de la figura de la prescripción, que es limitar temporalmente el Ius Puniendi del Estado y proteger al gobernado frente a la inactividad o dilación de la autoridad.
Otro problema real es que la LGRA no establece un plazo máximo para realizar las investigaciones y si el IPRA es regresado por la sustanciadora cuando aparentemente fue interrumpida la prescripción se permite un esquema de arbitrariedad o de inacción o falta de impulso para el inicio del procedimiento.
La admisión del IPRA constituye en realidad el acto formal de inicio del procedimiento y representa la decisión de la autoridad sustanciadora de que ese instrumento cumple con los requisitos necesarios para sustentar las imputaciones a la o el servidor público.
En contraste, la calificación de la falta carece de estos efectos pues, como ya se dijo, se trata de una valoración preliminar realizada en un contexto unilateral y todavía sin contradicción o filtro alguno.
Otra circunstancia hubiera sido que en aquel entonces la Jurisprudencia hubiera adoptado un criterio claro que definiera como único acto que interrumpe la prescripción al de la notificación de la admisión del IPRA, lo que es coherente con el propio contenido y estructura de la LGRA que distingue claramente la etapa de investigación y la de sustanciación, asignándole a cada una de estas, objetivos y efectos distintos.
No debe perderse de vista que la prescripción es una institución de orden público que opera en favor del gobernado.
Su interpretación debe ser restrictiva para evitar que la autoridad amplíe indebidamente su margen de actuación.
Por todo lo anteriormente expuesto, se hace un llamado de prudencia a las autoridades disciplinarias para evitar violaciones que pongan en riesgo los procedimientos.
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