LOS LÍMITES CONSTITUCIONALES DE LA POTESTAD LEGISLATIVA LOCAL FRENTE A LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS (LGRA). UNA JURISPRUDENCIA MÁS QUE SE SUMA AL TEMA
ALBERTO GÁNDARA RUIZ ESPARZA
PRESIDENTE DEL SISTEMA ANTICORRUPCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO
Como lo referí en este mismo espacio el 12 de enero pasado, durante años hemos insistido en la restricción legislativa de los congresos locales para modificar o restringir figuras previstas en las Leyes Generales, de conformidad con los criterios que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha ido emitiendo.
La implementación de este modelo ha generado un importante desarrollo jurisprudencial en torno a los límites de la libertad configurativa de las legislaturas locales.
La cuestión central a debate consiste en determinar hasta dónde pueden las entidades federativas regular materias sujetas a una Ley General y en qué momento dichas regulaciones constituyen una invasión al ámbito normativo reservado por la Constitución al Congreso de la Unión.
El sistema federal mexicano se construye originalmente sobre el principio de distribución competencial previsto en el artículo 124 constitucional, conforme al cual las facultades no expresamente conferidas a la Federación se entienden reservadas a las entidades federativas.
Sin embargo, las sucesivas reformas constitucionales introdujeron el modelo de facultades concurrentes, mediante el cual el Congreso de la Unión puede expedir leyes generales que distribuyan competencias entre los distintos órdenes de gobierno.
La Suprema Corte ha sostenido que las leyes generales cumplen una doble función constitucional: por una parte, distribuyen competencias entre Federación, entidades federativas y municipios; por otra, establecen las bases normativas fundamentales que deben observar todos los legisladores locales.
Este diseño implica que las legislaturas estatales conservan facultades regulatorias, pero únicamente dentro de los parámetros previamente definidos por la legislación general.
En materia de responsabilidades administrativas, el fundamento constitucional se encuentra en los artículos 73, fracción XXIX-V, 108 y 109 de la Constitución Federal, que facultan al Congreso de la Unión para expedir la legislación general correspondiente y establecen los principios rectores del Sistema Nacional Anticorrupción.
Como consecuencia, la LGRA opera como parámetro obligatorio para todas las entidades federativas.
La SCJN reafirma cada vez con más solidez que las entidades federativas no pueden crear regímenes jurídicos autónomos, categorías normativas novedosas o sistemas diferenciados cuando la Constitución ha reservado a una ley general la función de establecer las bases esenciales de una determinada materia.
La Jurisprudencia con número de registro 2031942 de marzo de 2026 donde el Pleno de la SCJN sostuvo que la obligación de distinguir entre faltas graves y no graves constituye un elemento estructural del sistemanacional de responsabilidades administrativas y no una cuestión disponible para la libre configuración legislativa local.
En dicho asunto se examinó el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción del Estado de Quintana Roo, disposición que establecía un catálogo especial de conductas constitutivas de responsabilidad administrativa aplicables a los servidores públicos de es ente público.
No obstante, el legislador local omitió clasificarlas como graves o no graves y la SCJN concluyó que esa omisión vulnera los principios de legalidad y seguridad jurídica porque la LGRA exige una diferenciación expresa entre faltas administrativas graves y no graves, clasificación que determina tanto la competencia para conocer de los procedimientos como el régimen sancionatorio aplicable.
Todo empezó hace una década con la Acción de Inconstitucionalidad 45/2016, promovida por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.
Aunque aquel asunto se relacionó con la legislación local en materia de transparencia de la Ciudad de México, la SCJN desarrolló un criterio de gran relevancia para el estudio de las leyes generales, al sostener que las entidades federativas no pueden rebasar los alcances establecidos por el legislador federal cuando éste ha emitido una ley general destinada a uniformar el ejercicio de una determinada materia.
Posteriormente, en la Acción de Inconstitucionalidad 115/2017, la Suprema Corte analizó diversas disposiciones de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de Aguascalientes.
En esa resolución, la SCJN reiteró que, si bien las entidades federativas pueden legislar en materia de responsabilidades administrativas, dicha facultad se encuentra condicionada a respetar íntegramente los parámetros establecidos en la Constitución Federal y en la LGRA, tanto en sus aspectos sustantivos como procedimentales.
Un criterio similar fue sostenido en la Controversia Constitucional 185/2019, en la que se declaró la invalidez del artículo 30 de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de Oaxaca.
Si bien el análisis se centró en aspectos específicos de la distribución constitucional de competencias, el precedente resulta relevante porque reafirma que las entidades federativas no pueden introducir regulaciones incompatibles con el modelo nacional previsto por la Ley General.
Especial importancia revisten las Acciones de Inconstitucionalidad 69/2019, 71/2019 y 75/2019, promovidas respectivamente por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Nuevo León.
En dichas resoluciones, la SCJN invalidó diversas disposiciones de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de Nuevo León por apartarse del diseño previsto en la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
Se sostuvo expresamente que las entidades federativas pueden ejercer facultades legislativas en la materia, únicamente dentro del marco de competencias definido por la legislación general, sin que les sea permitido alterar la estructura normativa diseñada por el Congreso de la Unión.
La trascendencia de estos precedentes fue posteriormente reafirmada en la Controversia Constitucional 210/2019.
En dicha resolución, la SCJN retomó los criterios desarrollados previamente y sostuvo que la LGRA conserva para las legislaturas locales únicamente una competencia residual sumamente limitada.
De acuerdo a la SCJN, la legislación general contiene prácticamente todos los elementos necesarios para operar un sistema nacional homogéneo de responsabilidades administrativas, por lo que los congresos estatales carecen de facultades para disminuir, ampliar o modificar las previsiones sustantivas y procedimentales establecidas por el legislador federal.
Este criterio se volvió a confirmar en las Acciones de Inconstitucionalidad 127/2021 y 131/2021, relativas a disposiciones emitidas por el Congreso del Estado de Baja California Sur.
En dichos asuntos la SCJN determinó que las legislaturas locales carecen de competencia para establecer catálogos de faltas administrativas graves distintos a los previstos por la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
El criterio resulta particularmente relevante porque reconoce que la determinación de las conductas consideradas faltas graves forma parte del núcleo esencial del Sistema Nacional Anticorrupción y por tanto, constituye una materia reservada al Congreso de la Unión.
La Acción de Inconstitucionalidad 124/2022, relativa a la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de Hidalgo, reitera esta línea jurisprudencial.
En esa resolución la SCJN invalidó diversas disposiciones locales al considerar que el legislador estatal había invadido competencias reservadas a la legislación general mediante la creación de sanciones distintas a las previstas por la LGRA.
La sentencia resulta interesante pues establece expresamente que, frente a una regulación local incompatible con el régimen general, debe prevalecer la aplicación directa de la LGRA como parámetro de regularidad constitucional, algo que hemos señalado todos estos años en las capacitaciones que damos a órganos internos de control.
En consecuencia, cualquier intento de crear faltas administrativas diversas, establecer sanciones distintas, modificar procedimientos o alterar el sistema competencial diseñado por la LGRA se enfrenta en riesgo de ser declarado inconstitucional por contravenir el modelo uniforme derivado de los artículos 73, fracción XXIX-V, 108, 109, 113 y 124 de la Constitución Federal.
Por ello, cualquier reforma local debe realizarse respetando integralmente la arquitectura normativa de la LGRA.
Lo mismo sucede con los estados que han reformado o pretenden reformar el diseño de sus sistemas estatales anticorrupción y que incorporan cuestiones diversas a las que están previstas en la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, tema que trataremos en la próxima entrega de este mismo espacio.
