FINALIDAD DE LA AUDIENCIA INICIAL EN LOS PROCEDIMIENTOS DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS Y EL PAPEL DE LAS AUTORIDADES EN EL DESAHOGO DE LA MISMA
Por: ALBERTO GÁNDARA RUIZ ESPARZA
PRESIDENTE DEL SISTEMA ANTICORRUPCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO
En mi trayectoria profesional tuve la oportunidad de escalar todos los espacios en la estructura de distintos OICs.
Desde Abogado Dictaminador en 1990, hasta Titular de un OIC Federal en 2013.
En mi primera etapa como abogado postulante por casi una década, conocí de todo tipo de errores cometidos por las autoridades de los OICs y fui sumamente crítico. Esto consta en mi primer libro con respaldo editorial, que se publicó en 2007.
Me tocó aplicar como operador disciplinario de OICs y como litigante, las leyes de 1982 y la de 2002.
El régimen actual lo comencé a vivir como Magistrado del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, escuchando inquietudes de operadores de todo el país y difundiendo la cultura de la legalidad y el garantismo a través de capacitaciones y conferencias que con el tiempo fui transformando en conversatorios, en mi etapa como Abogado y Consultor y a su vez integrante del CPC del Sistema Anticorrupción local, tarea que concluye ya en octubre próximo.
Poco se ha escrito en la doctrina sobre la finalidad de la Audiencia Inicial (antes denominada “Audiencia de Ley”) y el papel que deben desempeñar la Autoridad Investigadora y la Substanciadora durante en el desahogo de la misma.
Tampoco hay criterios o jurisprudencia que se haya pronunciado sobre ese tema en particular.
La Audiencia Inicial constituye uno de los actos procesales de mayor trascendencia dentro del procedimiento de responsabilidades administrativas, pues representa el momento en que el Estado materializa la garantía constitucional de audiencia prevista en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y permite que la persona que es sujeta al procedimiento ejerza plenamente su derecho de defensa frente a la imputación formulada en el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa (IPRA).
Lo que para algunos operadores disciplinarios experimentados es un tema muy claro, para otros no se acaba de entender y todavía hay desbordamientos en la participación de las autoridades durante el desahogo de las audiencias iniciales.
Lamentablemente, algunas autoridades investigadoras y substanciadoras olvidan cual es el objetivo de la Audiencia Inicial y los límites legales de su intervención durante la misma.
Incluso llegan al absurdo de querer celebrar una sola audiencia en un expediente donde hay varias personas sujetas a procedimiento porque interpretan que la ley habla “en singular”.
La importancia de la Audiencia Inicial radica en el hecho de que esta constituye el punto de equilibrio entre la potestad sancionadora del Estado y los derechos fundamentales de quien enfrenta un procedimiento disciplinario.
La estructura del sistema de responsabilidades administrativas responde a una clara separación funcional entre la investigación, la sustanciación y la resolución.
Dicha división prevista a partir del régimen vigente desde 2017 tuvo una finalidad muy clara que es respetar la garantía de imparcialidad objetiva.
El papel de la Autoridad Investigadora previo a la Audiencia Inicial es reunir los elementos de convicción que permitan determinar la existencia de hechos probablemente constitutivos de faltas administrativas y, en su caso, emitir el IPRA.
Una vez presentado el IPRA, concluye sustancialmente su función investigadora y comienza una etapa procesal distinta, cuya conducción corresponde exclusivamente a la Autoridad Substanciadora.
Posteriormente a las determinaciones de la Resolutora, podrá ejercer el derecho de impugnar en algunos casos, pero la Audiencia Inicial no fue concebida por el legislador como un espacio para que la Autoridad Investigadora alegue cuestiones de fondo que fueron expuestas en el escrito de defensa o que invoquen violaciones procesales de la Autoridad Sustanciadora.
Es decir, la Autoridad Investigadora no puede constituirse en la Audiencia Inicial como defensora de las actuaciones de la Substanciadora, sino limitar su actuación a defender el IPRA y ofrecer las pruebas de cargo.
La finalidad primaria de la Audiencia Inicial consiste en permitir que la persona sujeta al procedimiento exponga los argumentos de defensa que estime pertinentes, oponga excepciones, haga valer causas de improcedencia o sobreseimiento, ofrezca pruebas y ejerza plenamente el derecho de contradicción.
La esencia de esta diligencia radica precisamente en equilibrar la posición jurídica de las partes dentro de un procedimiento sancionador de naturaleza materialmente jurisdiccional.
La actuación de las autoridades administrativas debe observar los mismos estándares de imparcialidad que caracterizan a los órganos jurisdiccionales, en consecuencia, la Autoridad Substanciadora no puede asumir funciones acusatorias, ni la Autoridad Investigadora puede ejercer un papel protagónico, pues, como ya se señaló, la Ley únicamente le faculta para ratificar el IPRA y ofrecer las pruebas del mismo.
La Audiencia Inicial adquiere una doble naturaleza jurídica pues por una parte, constituye un acto procesal indispensable para garantizar el derecho de audiencia y por la otra, representa el mecanismo mediante el cual se fija definitivamente la litis del procedimiento disciplinario.
A partir de las manifestaciones realizadas por la persona sujeta al procedimiento y de las pruebas ofrecidas, queda definido el objeto y la litis completa, sin que resulte jurídicamente admisible modificar posteriormente la imputación original o resolver cuestiones de forma que no deben atenderse en la Audiencia Inicial, mediante intervenciones complementarias de la Autoridad Investigadora o de la Substanciadora.
La intervención de la Autoridad Substanciadora durante la Audiencia Inicial debe caracterizarse por una absoluta neutralidad pues su función consiste en dirigir el procedimiento, resolver sobre la admisión de pruebas, garantizar el orden procesal, tutelar el respeto de los derechos fundamentales y asegurar que el desarrollo de la diligencia observe las formalidades esenciales del procedimiento.
Es decir, no actúa como parte procesal, sino como autoridad imparcial encargada de conducir el procedimiento conforme a los principios de legalidad, objetividad, profesionalismo e imparcialidad.
Cualquier actuación de la Autoridad Substanciadora que implique anticipar criterios sobre el fondo del asunto, descalificar los argumentos de la defensa o emitir apreciaciones subjetivas respecto de la estrategia jurídica adoptada por la persona sujeta al procedimiento, resulta incompatible con las funciones de esa autoridad y la naturaleza de la Audiencia Inicial poniendo en riesgo el debido proceso.
La dirección procesal de la Autoridad Substanciadora exige neutralidad y objetividad, por lo que toda manifestación que ponga en evidencia una predisposición respecto de la responsabilidad administrativa del compareciente o que represente amenaza al libre ejercicio de la defensa legítima, compromete la imparcialidad que debe revestir la actuación de quien habrá de conducir el resto del procedimiento y eventualmente emitir una resolución ya que en muchos casos la misma autoridad substanciadora se convierte en resolutora.
Por ello, quienes ejercen el papel de Autoridades Substanciadoras en los procedimientos de responsabilidades administrativas deben ser cuidadosos y actuar de manera imparcial en la conducción de las audiencias garantizando sobre todo el adecuado desarrollo de la diligencia.
Si la Autoridad investigadora complementa verbalmente la acusación y responde directamente a los argumentos defensivos, incluso cuando no son en contra del IPRA sino en cuanto a violaciones procesales de la Autoridad Substanciadora, excede los límites legales de su intervención en la Audiencia Inicial y rompe el equilibrio procesal que la Ley garantiza.
Cuando la Autoridad Investigadora participa activamente en la Audiencia Inicial más allá de las facultades expresamente previstas por la ley sumado a lo señalado de la Autoridad Substanciadora, la persona sujeta al procedimiento enfrenta simultáneamente la actuación de quien acusa y de quien dirige el procedimiento, circunstancia que genera una evidente asimetría procesal.
Tampoco es válido que, durante la Audiencia Inicial, la Investigadora agregue pruebas que no fueron listadas en el IPRA.
Por lo anterior, las autoridades investigadoras y substanciadoras deben limitar su actuación a las funciones que la ley expresamente les asigna.
La Autoridad Substanciadora debe conducir el procedimiento con estricta imparcialidad pues la persona sujeta al procedimiento debe contar con un espacio procesal efectivo en donde ejercer plenamente su derecho de audiencia y de defensa.
Cuando las autoridades respetan la distribución de competencias y preservan el equilibrio procesal, la decisión que eventualmente se adopte gozará de legitimidad procesal.
Por el contrario, cuando la Autoridad Investigadora invade funciones o la Autoridad Substanciadora abandona su posición de neutralidad para asumir conductas propias de una parte procesal, se vulneran las formalidades esenciales del procedimiento y se compromete la validez de toda la secuela procesal.
Por todo lo anterior, se hace un atento llamado a las autoridades de los órganos internos de control para que cuiden los límites de su actuación y no comprometan los asuntos al exceder las atribuciones que la Ley les confiere, con el riesgo incluso de incurrir eventualmente en Abuso de Funciones.
