LA RESTRICCIÓN COMPETENCIAL DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA Y LOS LOCALES FRENTE A LOS ACTOS DE ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS Y DEL PODER LEGISLATIVO. UNA BARRERA PARA EL ACCESO EFECTIVO A LA JUSTICIA
LA RESTRICCIÓN COMPETENCIAL DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA Y LOS LOCALES FRENTE A LOS ACTOS DE ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS Y DEL PODER LEGISLATIVO. UNA BARRERA PARA EL ACCESO EFECTIVO A LA JUSTICIA
Por: Alberto Gándara
PRESIDENTE DEL SISTEMA ANTICORRUPCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO
En días pasados, durante una visita académica a Zacatecas, reflexionaba con amigos titulares de órganos internos de control y el Presidente del Tribunal de Justicia Administrativa de aquel estado sobre los criterios que se han emitido que restringen el acceso a la justicia administrativa a todo aquel particular o servidor público que sea afectado por un acto materialmente administrativo pero que no sea emitido por el poder ejecutivo, sino por alguna autoridad dentro de órganos autónomos o del Poder Legislativo que emiten decisiones materialmente administrativos.
A partir de 1990 se ha transformado la estructura tradicional del Estado de la clásica división tripartita de poderes a un modelo más completo en el que, además del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, existen órganos constitucionales autónomos dotados de competencias técnicas, independencia funcional y autonomía presupuestaria, pero que ejercen facultades que materialmente producen actos administrativos que afectan derechos de particulares.
Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha desarrollado, especialmente a partir de la controversia constitucional 343/2019, la controversia constitucional 7/2020 y la contradicción de criterios 97/2023. criterios restrictivos respecto de la competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) lo que también es aplicable a los TJA locales.
Conforme a estos precedentes, dichos órganos jurisdiccionales únicamente pueden conocer controversias surgidas entre particulares y la administración pública federal centralizada o paraestatal, quedando excluidos los actos emitidos por órganos constitucionales autónomos y, por extensión lógica, los provenientes del Poder Legislativo cuando actúan materialmente como autoridades administrativas.
Este criterio, aunque sustentado en una lectura estrictamente orgánica de los artículos 73 y 116 constitucionales, genera restricciones al acceso efectivo a la justicia.
La interpretación adoptada por la SCJN desconoce que numerosos órganos autónomos y entidades pertenecientes a órganos autónomos y los poderes legislativos realizan actos materialmente administrativos idénticos a los emitidos por dependencias del Ejecutivo.
Por el contrario, debió realizarse de manera extensiva atendiendo a la naturaleza material de los actos impugnados y no únicamente la característica de la autoridad emisora.
Ello resulta indispensable para garantizar el derecho humano de acceso a la justicia reconocido en los artículos 1 y 17 constitucionales.
La propia Suprema Corte ha reconocido que los órganos autónomos surgieron como consecuencia de una “nueva concepción del poder”, encaminada a crear mecanismos de equilibrio constitucional y control especializado.
Partir de la premisa de que el artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución únicamente faculta al Tribunal para resolver controversias suscitadas entre los particulares y la administración pública federal, entendida exclusivamente como la estructura orgánica dependiente del Poder Ejecutivo ignora un aspecto esencial del Derecho Administrativo. La función administrativa no es exclusiva del Poder Ejecutivo.
El Poder Legislativo, por ejemplo, no sólo produce leyes, también administra recursos humanos, celebra contratos públicos y resuelve procedimientos disciplinarios.
La Auditoría Superior de la Federación (ASF) y los Entes de Fiscalización Superior Locales (EFS), todavía emiten determinaciones resarcitorias del régimen anterior que poseen naturaleza materialmente administrativa.
Los órganos internos de control del Poder Legislativo y de órganos autónomos tramitan procedimientos idénticos a los de las contralorías del Poder Ejecutivo.
Por ello, sostener que el TFJA carece de competencia únicamente porque la autoridad emisora no forma parte de la Administración Pública Federal implica privilegiar una visión restrictiva.
Aunque estos precedentes pretenden salvaguardar la autonomía constitucional de organismos y del Poder Legislativo, generan un efecto complejo al control especializado de legalidad administrativa en perjuicio de las personas justiciables y la desigualdad procesal injustificada, pues se restringe el acceso a esta instancia provocando la necesidad de recurrir al Amparo Indirecto.
Los gobernados entonces enfrentan incertidumbre respecto de la vía jurisdiccional procedente para combatir actos administrativos provenientes de órganos autónomos o del Poder Legislativo.
Acudir al Amparo Indirecto por no tener garantizada la posibilidad de un juicio contencioso administrativo previo, transforma al juicio de garantías en una instancia de legalidad ordinaria cuando constitucionalmente debería operar como mecanismo extraordinario de control.
La Teoría del Acto Administrativo ha evolucionado para reconocer que la función administrativa no depende exclusivamente del órgano que la ejerce, sino de la naturaleza de la actividad realizada.
La doctrina administrativista distingue entre criterios orgánicos, formales y materiales para identificar la función administrativa.
Desde la perspectiva material, existe función administrativa cuando el Estado ejecuta actos concretos orientados a la satisfacción de fines públicos mediante decisiones unilaterales capaces de afectar la esfera jurídica de los particulares.
Bajo esta lógica, numerosos actos emitidos por órganos autónomos y algunos de los poderes legislativos poseen una naturaleza claramente administrativa.
Desde el punto de vista procedimental, estos órganos aplican principios propios del derecho administrativo sancionador como legalidad, tipicidad, debido proceso, presunción de inocencia y proporcionalidad, por lo que deberían ser sometidos al control de los tribunales especializados en justicia administrativa.
En España, por ejemplo, la jurisdicción contencioso-administrativa conoce de la actividad administrativa de cualquier órgano público, incluyendo órganos constitucionales cuando ejercen funciones administrativas.
En Francia ocurre algo semejante bajo el sistema del Consejo de Estado.
El derecho de acceso a la justicia implica no sólo la existencia formal de tribunales, sino la disponibilidad de recursos judiciales efectivos, accesibles y adecuados para controvertir actos de autoridad.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido reiteradamente que los Estados deben garantizar recursos judiciales idóneos y efectivos para proteger los derechos de las personas frente a actos arbitrarios del poder público.
Desde esta perspectiva, la interpretación restrictiva aquí analizada resulta incompatible con el principio pro persona y con la obligación constitucional de maximizar el acceso a mecanismos de tutela jurisdiccional.
Los tribunales administrativos fueron diseñados precisamente para resolver controversias técnicas derivadas de la actividad administrativa estatal y son órganos especializados en analizar legalidad administrativa, potestad sancionadora, nulidad de actos, responsabilidades administrativas y actuación gubernamental.
La autonomía constitucional o la división de poderes, tiene como finalidad garantizar independencia funcional frente a presiones políticas o subordinación jerárquica pero no implica que los actos administrativos de los órganos autónomos o del Poder Legislativo queden exentos de control jurisdiccional.
Por ejemplo, la Ley General de Responsabilidades Administrativas fue diseñada bajo una lógica de uniformidad procedimental y jurisdiccional.
El sistema presupone que las sanciones derivadas de procedimientos disciplinarios sean revisadas por tribunales especializados en justicia administrativa.
Aunque la ASF y los EFS dependen técnicamente de los poderes legislativos, sus actos de fiscalización, auditoría y determinación de responsabilidades poseen naturaleza materialmente administrativa.
Por ello, el concepto de administración pública contenido en la Constitución debe interpretarse en sentido amplio, incluyendo cualquier órgano que ejerza materialmente funciones administrativas.
En un Estado constitucional democrático, toda actuación materialmente administrativa capaz de afectar derechos debe quedar sujeta a revisión por tribunales especializados.
Por ello, resulta indispensable construir una interpretación extensiva y funcional del concepto de “administración pública” previsto en la Constitución, de modo que incluya actos materialmente administrativos emitidos por órganos autónomos, órganos internos de control, entes fiscalizadores y autoridades pertenecientes a otros poderes públicos.
Sólo así será posible garantizar un sistema coherente de justicia administrativa compatible con las exigencias de tutela judicial efectiva, acceso a la justicia y control integral del poder público.
Urge entonces cambiar estos criterios o en su caso una reforma constitucional que se ajuste a la realidad actual y no quedarnos con la redacción que originó el nacimiento de los tribunales administrativos.
