EL CONCEPTO “HECHOS DISCIPLINARIAMENTE RELEVANTES” DE COLOMBIA Y SU ADAPTACIÓN AL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE MÉXICO
ALBERTO GÁNDARA RUIZ ESPARZA
PRESIDENTE DEL SISTEMA ANTICORRUPCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO
El derecho disciplinario constituye una de las expresiones más relevantes del ius puniendi del Estado, pues permite asegurar que la función pública se ejerza conforme a los principios que la rigen.
En América Latina, los distintos ordenamientos jurídicos han desarrollado categorías conceptuales propias para delimitar el ámbito de actuación de este poder sancionador, lo cual refleja un avance mayor en la dogmática disciplinaria.
El sistema colombiano ha construido nociones como “ilicitud sustancial”, “deber funcional” y “hechos disciplinariamente relevantes”.
Estos 3 conceptos estan intimamente ligados para efecto de que la autoridad disciplinaria evalúe si cuenta con los elementos suficientes que le permitan iniciar una investigación.
Analizar de manera conjunta los hechos disciplinariamente relevantes, el deber funcional y la ilicitud sustancial es fundamental para determinar si existe una base sólida para iniciar una investigación disciplinaria. Esto también debería aplicar en México de forma prudente y respetando el principio pro persona.
No basta con identificar una conducta aparentemente irregular pues es indispensable verificar primero si ese hecho tiene verdadera relevancia jurídica dentro del ámbito disciplinario y contrastarlo con las funciones concretas que rigen la actuación del servidor público.
Solo así se evita abrir investigaciones poco sólidas, infundadas o basadas en apreciaciones meramente subjetivas.
Además, la valoración de la ilicitud sustancial permite “filtrar” aquellas conductas que, aunque puedan constituir una infracción formal, no generan una afectación real al buen funcionamiento de la administración pública.
Este análisis conjunto está realcionado con principios como el de proporcionalidad y el de economía procesal. evitando generar actos de molestia por conductas irrelevantes.
La articulación de estos tres elementos legitima la decisión de iniciar una investigación y la la protección efectiva del interés público.
En México, no existen figuras equivalentes de manera expresa, pero la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA) contiene los elementos necesarios para cumplir una función análoga de estos conceptos.
Hace algunos años ya nos referíamos al caso de la ilicitud sustancial.
En el ordenamiento disciplinario colombiano (Código General Disciplinario), los llamados hechos disciplinariamente relevantes constituyen el punto de partida del proceso disciplinario, pues delimitan el conjunto de conductas que, en principio, pueden ser objeto de reproche.
No se trata de imputar cualquier hecho, sino únicamente de aquellos que poseen la potencialidad de configurar una falta disciplinaria conforme a la normatividad vigente.
Este concepto cumple una función metodológica esencial, ya que permite a la autoridad disciplinaria omitir aquellas situaciones que carecen de relevancia jurídica y concentrar su actuación en conductas que efectivamente puedan afectar el correcto funcionamiento de los fines del Estado.
En este orden de ideas, los hechos disciplinariamente relevantes operan como un criterio de racionalización del ejercicio del Ius Puniendi, evitando investigaciones innecesarias y garantizando así el respeto al principio de legalidad.
Para que un hecho sea considerado disciplinariamente relevante, debe cumplir con ciertos elementos estructurales que han sido desarrollados tanto por la doctrina como por la jurisprudencia de aquel país.
Como primer elemento, debe tratarse de una situación fáctica verificable, es decir, de un acontecimiento real que pueda ser constatado mediante medios de prueba, lo cual excluye en automático las meras conjeturas, indicios o sospechas.
También debe existir una relación directa con el ejercicio dela función pública, de modo que el hecho tenga relevancia en el ámbito del servicio público y no en la esfera de otros ámbitos ajenos.
Por último, debe ser posible su adecuación típica a una falta disciplinaria de las descritas en la Ley.
Todos estos elementos deben estar relacionados con la antijuricidad, es decir, que supongan una vulneración de los deberes funcionales, y que sea atribuible subjetivamente al servidor público, (nexo causal).
Esto permite la distinción entre hechos sin trascendencia sancionadora y conductas efectivamente disciplinables.
Dentro del procedimiento colombiano, la identificación de hechos disciplinariamente relevantes adquiere especial importancia en las etapas iniciales, particularmente en la indagación preliminar, donde la autoridad debe determinar si existen elementos suficientes para abrir una investigación formal (En Colombia existe esa figura previa a la investigación).
Este análisis previo debe garantizar que el aparato disciplinario se active únicamente cuando existe una base fáctica y jurídica razonable, lo cual fortalece la seguridad jurídica y evita afectaciones indebidas a los derechos de los servidores públicos, aunado al desgaste de echar a andar la maquinaria del estado de manera innecesaria.
Por su parte, el sistema mexicano de responsabilidades administrativas, regulado por la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA) y las leyes locales de la materia, no contempla de manera expresa la categoría de “hechos disciplinariamente relevantes”, pero sí establece un catálogo detallado de conductas que constituyen faltas administrativas, tanto graves como no graves y considera en artículos como el 50, 77 y 101 la posibilidad de que el estado no ejerza su poder disciplinario.
El contenido de estos tres preceptos de la LGRA, vinculado con el concepto aquí analizado (Hechos disciplinariamente relevantes) permiten precisamente que el estado evite iniciar procedimientos ante irregularidades menores, irrelevantes o incluso que pudieran ser producto de la apreciación subjetiva del operador disciplinario.
Lo anterior, aunque el modelo aparentemente se oriente en la tipificación normativa de las conductas sancionables, más que en la construcción de una categoría conceptual previa que delimite los hechos susceptibles de investigación.
Es decir, no significa que el sistema mexicano carezca de filtros equivalentes al sistema colombiano, sino que estos se encuentran integrados en disposiciones como las arriba invocadas, pero que en la práctica los operadoresdisciplinarios optan por evitar su análisis objetivo.
La principal diferencia entre ambos sistemas es la metodología empleada para abordar la responsabilidad disciplinaria.
Mientras que en Colombia se parte del análisis del hecho para determinar su relevancia jurídica y su posible adecuación a una falta, en México el análisis suele iniciar de manera simple con la identificación de la norma que tipifica la conducta y posteriormente verificar si los hechos y las funciones del servidor público encuadran en ella, muchas veces sin análisis del nexo causal, alcance, implicaciones prácticas, excluyentes, situaciones externas y otros elementos fundamentales.
Esta diferencia metodológica tiene implicaciones prácticas en la forma en que se desarrollan las investigaciones y en la motivación de las decisiones disciplinarias.
No obstante, más allá de estas diferencias, ambos sistemas comparten principios fundamentales como la legalidad, la tipicidad, la presunción de inocencia y el debido proceso, así como la finalidad común de proteger la integridad y el buen funcionamiento del servicio público.
En este sentido, se puede definir a los hechos disciplinariamente relevantes, en el ámbito mexicano, como aquellos hechos presuntamente constitutivos de responsabilidad administrativa que, por su naturaleza, circunstancias y vinculación con el ejercicio de la funciónpública, presentan la posibilidad de adecuarse a alguna de las faltas previstas en la LGRA una vez que trascienden en el buen funcionamiento del Estado de forma importante.
Esta definición permite integrar los elementos esenciales del concepto colombiano dentro del marco normativo mexicano, respetando sus particularidades y evitando contradicciones con el sistema vigente.
La adaptación de este concepto implicaría reconocer ciertos elementos mínimos para considerar que un hecho amerita ser investigado, tales como su verificabilidad, la existencia de un nexo causal con las funciones del servidor público, la posibilidad de adecuación típica, y la afectación real al buen funcionamiento del servicio público.
Estos criterios podrían ser utilizados por las autoridades investigadoras para determinar la procedencia o no de iniciar un expediente de investigación y para sustentar, en su caso, la emisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa (IPRA).
En términos prácticos, la incorporación de esta categoría conceptual podría contribuir a mejorar la calidad de las investigaciones de los OIC y evitar la apertura de expedientes sin sustento suficiente o irrelevancia que generen actos de autoridad arbitrarios, concentrando los esfuerzos institucionales en aquellos casos que realmente ameriten una investigación y posible sanción.
Eso permitiría también que las autoridades justifiquen de manera más clara sus actos de molestia al considerar objetivamente que determinados hechos son relevantes desde el punto de vista disciplinario, fortaleciendo así su legitimación.
Las autoridades disciplinarias legitiman su actuación en la medida en que sus decisiones queden firmes y se confirme su legalidad.
Cuando se emiten actos arbitrarios e ilegales que a la postre son declarados ilegales, no solo se deslegitima una autoridad, también se contribuye a desdibujar el verdadero estado de derecho.
La adopción del concepto en análisis dentro del sistema mexicano, implica mayor certeza jurídica, pues por un lado,se establecen criterios más claros sobre el tipo de conductas que pueden dar lugar a una investigación y las que no son suficientes para ello y por el otro, contribuye a proteger losderechos de los investigados y la legalidad de la actuación de las autoridades disciplinarias.
