LA DEFICIENCIA NORMATIVA EN LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA AUTORIDAD SUBSTANCIADORA Y LA RESOLUTORA EN LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS (LGRA). UN PROBLEMA SISTEMÁTICO PARA LOS OPERADORES DISCIPLINARIOS.
POR: ALBERTO GÁNDARA RUIZ ESPARZA
PRESIDENTE DEL SISTEMA ANTICORRUPCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO
Desde hace varios meses, en el Sistema Anticorrupción y desde el CPC, hemos recorrido el Estado de México realizando conversatorios regionales en materia de responsabilidades administrativas, abarcando a la fecha casi la totalidad de los 125 municipios.
También personalmente he capacitado operadores del sistema de responsabilidades administrativas de todo el país, desde mi época como Magistrado del Tribunal de Justicia Administrativa, por lo que a la fecha ya son casi nueve años en esta labor.
Las preguntas más recurrentes en estas capacitaciones son relativas a la interpretación que se debe dar a diversas disposiciones de la LGRA y las leyes locales.
En esta ocasión nos referiremos la imprecisión normativa que existe en la distribución de competencias entre la autoridad substanciadora y la resolutora en la redacción de varios artículos de la LGRA y las leyes de responsabilidades administrativas locales, causando problemas prácticos a los operadores disciplinarios de los órganos internos de control.
Desde 2016 que se publicó la LGRA advertimos diversas antinomias y redacciones poco claras en el articulado de la LGRA, pero en la práctica han salido todavía más cuestiones dignas de analizar a fondo, por lo que, los operadores deben ser muy cuidadosos para no hacer interpretaciones literales o aisladas que lleven a deficiencias en los procedimientos o violaciones al debido proceso.
La LGRA instauró un modelo procedimental novedoso basado en la separación de roles entre autoridad investigadora, substanciadora y resolutora, con la finalidad de garantizar imparcialidad, objetividad y respeto al debido proceso en el ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado. Lo mismo fue replicado en las diversas leyes locales de la materia.
La división de roles, a diferencia de los sistemas anteriores, responde a una lógica garantista que busca evitar la concentración de funciones en una sola autoridad, particularmente la acumulación de atribuciones de investigación, sustanciación del procedimiento y de emisión de la determinación definitiva.
Esta problemática sigue de alguna manera vigente pues todas las autoridades citadas dependan de la misma persona titular del órgano interno de control, sin embargo, mientras tanto, se deben establecer claramente cuales son los roles de cada una, sobre todo cuando la autoridad sustanciadora sea una persona diferente a la resolutora.
La deficiencia en la técnica legislativa no es menor y genera confusión en la delimitación de competencias, particularmente al atribuir a la autoridad resolutora facultades que corresponden de manera natural y procesal a la autoridad substanciadora.
La LGRA parte de una clara distinción de las etapas dentro del procedimiento de responsabilidades administrativas.
Mientras que la autoridad investigadora tiene a su cargo la integración del expediente y la formulación del informe de presunta responsabilidad administrativa, la autoridad substanciadora es la encargada de conducir el procedimiento desde la admisión de dicho informe, incluyendo la audiencia inicial, la admisión, preparación y desahogo de pruebas y a la autoridad resolutora le corresponde la función exclusiva de emitir la resolución o sentencia que pone fin al procedimiento.
Este esquema encuentra sustento en los principios y estándares constitucionales y de derecho procesal que exigen la separación entre las funciones de acusación y decisión como garantía de imparcialidad.
Esto mismo lo han sostenido incluso varias sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).
La redacción de múltiples disposiciones de la LGRA sobre el punto en análisis revela inconsistencias relevantes al asignar a la autoridad resolutora facultades propias de la etapa de sustanciación.
En diversos preceptos se establece que la autoridad resolutora puede interrogar testigos, determinar el orden de los interrogatorios, adoptar medidas para evitar la comunicación entre ellos, solicitar medios tecnológicos para el desahogo de pruebas, designar peritos o requerir traducciones, entre otras atribuciones.
Estas funciones corresponden claramente a la conducción del procedimiento y al desahogo probatorio, actividades que funcionalmente pertenecen a la autoridad substanciadora.
La intervención de una autoridad resolutora en estas etapas rompe con la lógica de separación de roles ya que implica su participación directa en la formación del material probatorio que posteriormente deberá valorar, lo que compromete su imparcialidad.
Aunado a lo anterior, la LGRA también atribuye indebidamente a la autoridad resolutora facultades de dirección procesal, como la habilitación de días y horas, la imposición de medios de apremio o la conducción de audiencias y diligencias cuando evidentemente esto es a cargo de la substanciadora para garantizar el adecuado desarrollo del procedimiento.
La inclusión de la autoridad resolutora en este tipo de actuaciones intraprocesales genera un conflicto competencial que desdibuja el diseño original del sistema y dificulta su correcta aplicación por parte de los operadores disciplinarios.
Como ya se mencionó, en la regulación de la prueba testimonial, la LGRA dispone que la autoridad resolutora puede interrogar a los testigos, definir el orden de participación de las partes y adoptar medidas para el adecuado desarrollo de la diligencia, lo que resulta incompatible con un modelo en el que la autoridad resolutora debe mantenerse ajena al desahogo directo de las pruebas, a fin de preservar su objetividad al momento de dictar la resolución.
La participación en la producción de una prueba implica el contacto directo con los elementos de convicción que puede influir en su criterio, comprometiendo su imparcialidad.
Las consecuencias de esta deficiencia son de gran relevancia práctica pues se genera una evidente confusión en los operadores disciplinarios quienes enfrentan incertidumbre respecto de la autoridad competente para conducir las distintas etapas del procedimiento.
La indebida intervención de la autoridad resolutora en etapas de instrucción puede dar lugar a violaciones al debido proceso poniendo en riesgo la validez de las resoluciones.
Esta deficiencia legislativa implica también violaciones al modelo garantista que inspiró la creación de la LGRA y que planteó doctrinalmente un sistema equilibrado y respetuoso de los derechos humanos.
Esta ambigüedad propicia una diversidad interpretativa de alto riesgo, ya que las distintas autoridades se ven obligadas a adoptar criterios para suplir las deficiencias en la redacción de los artículos de la Ley.
Frente a este escenario, resulta necesario plantear soluciones tanto en el ámbito legislativo como de interpretación cotidiana.
En primer lugar, se requiere una reforma que corrija las referencias indebidas a la autoridad resolutora en las etapas de instrucción, sustituyéndolas por la autoridad substanciadora y delimitando con claridad las facultades de cada órgano.
En tanto dicha reforma no se materialice, es indispensable adoptar una interpretación funcional de la LGRA y de las leyes locales que atienda a la naturaleza de las atribuciones y preserve la lógica del modelo “tripartito”, asignando las facultades probatorias y de conducción procesal a la autoridad substanciadora.
Asimismo, los tribunales de justicia administrativa (TJA) y los del Poder Judicial Federal deben contribuir a la construcción de criterios que clarifiquen la distribución competencial y garanticen la coherencia del sistema de responsabilidades administrativas y no interpretar a “rajatabla” algunas disposiciones de esa índole.
Para más información sobre la separación de roles de investigación, sustanciación y resolución de faltas administrativas se puede consultar:
Sentencia del Amparo en Revisión 269/2021:
https://www.scjn.gob.mx/sites/default/files/listas/documento_dos/2021-10/AR-269-2021-22102021.pdf
Sentencia que resuelve la Contradicción de Criterios 103/2020:
https://www2.scjn.gob.mx/juridica/engroses/2/2020/4/2_271566_4723.docx
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