LA EJECUCIÓN DE LAS SANCIONES DE DESTITUCIÓN E INHABILITACIÓN POR FALTAS NO GRAVES HASTA SU FIRMEZA. UNA EXIGENCIA CONSTITUCIONAL DERIVADA DEL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA
Por: Alberto Gándara Ruiz Esparza
Presidente del Sistema Anticorrupción del Estado de México
La semana pasada se llevó a cabo una sesión de “Micrófono Abierto”, espacio habitual de la comunidad “Derecho Disciplinario Mx”, que dirige mi amigo el Doctor Rodrigo Rodríguez Sánchez y que en esta ocasión tuvo como invitada a la Maestra Verónica Lizette Rodríguez Rivera, con quien coincidí como compañera en el Órgano Interno de Control de la Comisión Nacional Forestal, del cual fui titular de 2013 a julio de 2017 y somos además muy buenos amigos.
La Maestra, con una amplia experiencia en órganos internos de control expuso el tema “Ejecución de las sanciones por faltas administrativas”, mismo que puede verse en el siguiente link: https://www.youtube.com/watch?v=8zMGl_cIZhQ&t=6605s
Hace algunos años en un artículo académico, expuse la complejidad en la ejecución de las sanciones por faltas no graves, sobre todo cuando se trate de las que tienen las mismas consecuencias de las impuestas por faltas graves.
Lo anterior, debido al esquema diferenciado que permite, en el primer caso, la ejecución inmediata y sin esperar la firmeza correspondiente, lo que se considera una antinomia en la ley con riesgos de violentar el principio de presunción de inocencia.
Es decir, mientras que para las faltas administrativas graves se exige que la resolución cause ejecutoria para proceder a su ejecución, el artículo 222 dispone que las sanciones por faltas no graves se ejecutarán de inmediato, una vez impuestas por las Secretarías o los Órganos Internos de Control.
Esta diferencia normativa genera una contradicción estructural cuando las sanciones impuestas por faltas no graves consisten en destitución o inhabilitación, cuya afectación a derechos fundamentales es equivalente a las impuestas por faltas graves.
Ello además considerando que, en el caso de las faltas no graves, es el mismo órgano interno de control quien las investiga, sustancia y resuelve.
Por si fuera poco, en virtud de una jurisprudencia de 2023, también se debe agotar el Recurso de Revocación que resuelve la propia autoridad y en el que sistemáticamente confirman su determinación, lo que trae como consecuencia un cuadro reiterado de denegación de justicia, al tener la misma autoridad todas esas facultades concentradas.
Entonces, ¿Es constitucional ejecutar de inmediato sanciones que implican la privación del empleo público y la prohibición de ejercerlo, cuando la resolución aún puede ser impugnada?
La respuesta, desde una lectura convencional y constitucional del sistema disciplinario, debe ser el NO.
El artículo 20, apartado B, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce el principio de presunción de inocencia y aunque su ubicación sistemática es en materia penal, también está recogido en varios artículos de la propia Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA), como es el caso del 111 y el 135.
Es decir, la propia LGRA establece que toda persona señalada como responsable de una falta administrativa tiene derecho a que se presuma su inocencia hasta que no se demuestre su culpabilidad más allá de toda duda razonable.
Este derecho humano también se encuentra consagrado en diversos instrumentos internacionales como el artículo 11.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Destaca también, entre otras, la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en el caso Maldonado Ordoñez Vs. Guatemala del 2016 donde se determina como fundamental para la aplicación del principio de presunción de inocencia en el ámbito disciplinario, el respeto a las garantías judiciales hasta la firmeza de una decisión.
La Corte IDH ha establecido en su jurisprudencia reiterada que la presunción de inocencia implica que no se puede considerar a alguien culpable hasta que se haya dictado una sentencia firme y se hayan agotado todos los medios de impugnación.
Si la presunción de inocencia sólo puede desvirtuarse con una determinación firme, resulta jurídicamente incongruente permitir que se ejecuten sanciones que implican la separación del cargo o la inhabilitación antes de que la resolución adquiera firmeza.
Mientras exista la posibilidad de modificación mediante los medios de impugnación previstos por la propia ley, no existe certeza jurídica plena respecto de la responsabilidad administrativa.
El diseño actual produce una paradoja normativa pues una inhabilitación de un año impuesta por falta grave requiere sentencia ejecutoriada y una inhabilitación de un año impuesta por falta no grave se ejecuta inmediatamente.
La gravedad formal de la conducta no puede justificar una afectación mayor cuando el impacto material de la sanción es equivalente.
Estas sanciones implican la pérdida inmediata del empleo, la afectación a la estabilidad laboral, el impacto en la reputación profesional, la restricción del derecho al trabajo y la estigmatización pública.
Permitir su ejecución anticipada convierte la presunción de inocencia en una declaración meramente retórica.
La interpretación conforme exige distinguir entre sanciones de carácter leve (amonestación, suspensión) y sanciones de naturaleza expulsiva o impeditiva (destitución e inhabilitación).
Solo las primeras podrían eventualmente justificarse bajo un esquema de ejecución inmediata, en atención a su menor impacto.
Las segundas, por su naturaleza y consecuencias, deben quedar sujetas a la firmeza de la resolución pues generan un daño de difícil reparación.
Aunque eventualmente el servidor público pudiera ser restituido si obtiene una sentencia favorable, la realidad demuestra que la restitución no repara plenamente el daño reputacional, se generan afectaciones económicas y profesionales irreversibles y se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva.
Desde un test de proporcionalidad objetivo, la ejecución inmediata no es estrictamente necesaria y el interés público no se ve comprometido de forma sustancial al diferir la ejecución.
Para armonizar el sistema disciplinario con el principio de presunción de inocencia, debe adoptarse una interpretación conforme del artículo 222 de la LGRA en el sentido de que las sanciones de destitución e inhabilitación por faltas no graves deben ejecutarse únicamente cuando la resolución haya quedado firme y la ejecución inmediata puede operar únicamente respecto de sanciones de menor impacto que no impliquen privación definitiva o prolongada de derechos fundamentales.
Esta interpretación evita la inconstitucionalidad de la norma, preserva la coherencia interna del sistema, respeta el bloque de convencionalidad y fortalece la legitimidad del régimen disciplinario.
No se trata de debilitar el sistema anticorrupción, sino de fortalecerlo mediante el respeto irrestricto a los derechos fundamentales que la propia Constitución y los tratados internacionales reconocen.
Un régimen disciplinario eficaz no es aquel que sanciona primero y revisa después, sino aquel que castiga con legitimidad, certeza y pleno respeto al debido proceso.
Entendemos que la práctica puede llevar a cumplir con las instrucciones que se dan desde las autoridades centrales o que eventualmente las autoridades administrativas tienen limitaciones para inaplicar alguna disposición, sin embargo, en este caso considero que se tiene la posibilidad y la oportunidad de hacer una interpretación en los términos sugeridos.
