LA PRESCRIPCIÓN COMO FIGURA INDISPENSABLE DE CERTEZA JURÍDICA EN LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS (LGRA).
ALBERTO GÁNDARA RUIZ ESPARZA
PRESIDENTE DEL SISTEMA ANTICORRUPCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO
La prescripción constituye una institución jurídica presente en prácticamente todos los sistemas sancionadores modernos, incluido por supuesto en el Derecho Disciplinario desde la Ley de 1982.
Su función esencial es establecer un límite temporal al ejercicio de la potestad punitiva del Estado y con el paso del tiempo se ha ido ampliando de manera importante, ya que en las primeras legislaciones se fijaron en meses y un año, después subió a 3 años, luego a 5 y finalmente a 7 años para faltas graves en la Ley vigente.
La prescripción tiene como objetivo garantizar la seguridad jurídica de los gobernados y evitar la persecución indefinida de conductas, pero también es propicia para incentivar la actuación diligente de las autoridades investigadoras, sustanciadoras y resolutoras.
La prescripción parte de un principio elemental del Estado de Derecho en donde ninguna persona debe permanecer indefinidamente expuesta a la posibilidad de una sanción.
La incertidumbre permanente respecto de la eventual persecución administrativa disciplinaria resulta incompatible con el principio de certeza jurídica.
Este esquema permite a las autoridades contar con un margen razonable para investigar, y por otro preserva la seguridad jurídica de las y los servidores públicos.
La exposición de motivos de la creación del Sistema Nacional Anticorrupción reconoció que se deben respetar principios fundamentales del Estado de Derecho y por ello fijó el plazo de 7 años para faltas graves, con la finalidad de que las autoridades tuvieran el tempo suficiente para integrar sus investigaciones y que a la vez, no exista incertidumbre jurídica para los servidores públicos expuestos a la posibilidad de ser sancionadas y con ello equilibrar la capacidad del Estado para sancionar conductas graves, con la necesidad de limitar temporalmente el ejercicio del poder punitivo.
Es decir, el legislador consideró que las faltas graves suelen involucrar estructuras más complejas, actos de ocultamiento o esquemas de corrupción, por lo que estableció en la LGRA un plazo significativamente mayor que en el caso de las infracciones no graves. (3 y 7 años respectivamente).
En los últimos años, este autor ha abordado en varias ocasiones el tema tanto en artículos académicos, como en las diversas capacitaciones que imparto, donde, sus características y formas de aplicación, son siempre materia de análisis y debate.
Por ejemplo, en 2020-2021, algunas autoridades pretendieron interrumpir la prescripción con la justificación de los acuerdos de suspensión de actividades con motivo de la pandemia, lo que resultó ampliamente cuestionable.
También hemos señalado que hay autoridades hacen interpretaciones a modo para computar la prescripción en días hábiles y así “evitar” de manera arbitraria que se les prescriban los asuntos, cuando es notorio y evidente que el cómputo es en días naturales.
También he abordado el caso particular de una legislación estatal que incorporó en su ley local el plazo de prescripción de 9 años, señalando que eso pone en evidencia la incapacidad de las autoridades de hacer las investigaciones con la debida oportunidad.
El pasado 10 de marzo, se presentó en la Cámara de Diputados una iniciativa de reforma al artículo 74 de la LGRA con el propósito de establecer la imprescriptibilidad de las faltas administrativas graves.
La propuesta parte de la premisa de que los actos de corrupción deben poder perseguirse sin límite temporal, bajo el argumento de que su gravedad y sus efectos sociales justifican la eliminación de cualquier plazo para ejercer la potestad sancionadora del Estado.
La iniciativa tiene como consecuencia serios cuestionamientos desde el punto de vista constitucional, convencional y del diseño institucional del sistema de responsabilidades administrativas.
La propuesta además, parte de un diagnóstico equivocado sobre las causas de la impunidad en materia de responsabilidades administrativas.
La prescripción no es una concesión arbitraria a favor de los probables infractores, sino una institución jurídica esencial vinculada con el principio de seguridad y certeza jurídica, con la racionalidad del poder sancionador del Estado y con la exigencia de que la autoridad actúe con diligencia y dentro de plazos razonables.
La eliminación de los plazos de prescripción en materia de responsabilidades administrativas no constituye en la práctica una solución efectiva para fortalecer el combate a la corrupción.
La experiencia y la evolución del Derecho Disciplinario muestran que los problemas de los sistemas de responsabilidades administrativas no se resuelven ampliando indefinidamente los tiempos de persecución, sino mejorando la capacidad institucional para investigar y sancionar oportunamente.
La iniciativa rompe completamente con el equilibrio del límite del poder sancionador del estado (Ius Puniendi).
El artículo 114 Constitucional señala que las leyes fijarán los plazos de prescripción, los cuales no serán menores de tres años para faltas administrativas no graves ni menores de siete años para faltas administrativas graves.
Interpretar esa disposición en el sentido de que la ley reglamentaria puede determinar la imprescriptibilidad de las faltas graves, resulta a todas luces desbordado.
La posibilidad de que una persona pueda ser investigada y sancionada sin límite temporal alguno generaría una situación de incertidumbre permanente y la comodidad de las autoridades de no dar impulso a sus investigaciones y generando ineficiencias, rompiendo con una institución básica del sistema sin que exista como justificación valida el argumento del combate a la corrupción.
Aunque el legislador puede modificar los plazos de prescripción, suprimirlos completamente elimina un mecanismo esencial de protección frente al ejercicio indefinido del poder punitivo.
Si bien la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) no ha desarrollado una doctrina específica sobre la prescripción de la potestad sancionadora en materia administrativa-disciplinaria, sí ha establecido criterios convencionales que obligan a los Estados a mantener plazos razonables y limitaciones al poder punitivo, derivados del debido proceso, la seguridad jurídica atendiendo al estándar del artículo 8.1 de la Convención Americana.
Generalmente la eliminación de la prescripción está reservada para crímenes de lesa humanidad, genocidio o delitos internacionales de extrema gravedad, donde se considera que la magnitud del daño social justifica la eliminación de los plazos de prescripción.
Trasladar esta lógica al ámbito del Derecho Disciplinario resulta jurídicamente desproporcionado pues las faltas administrativas graves no pertenecen a esas categorías excepcionales de conductas que pudieran justificar la imprescriptibilidad.
La impunidad no se explica por la existencia de plazos de prescripción que en una apreciación subjetiva puedan parecer cortos, en realidad deriva de otros factores como deficiencias en las investigaciones, falta de capacidades técnicas en los órganos internos de control, debilidades en los procedimientos de substanciación y en las resoluciones sancionadoras, retrasos en la integración de expedientes y otras complejidades prácticas que también hemos destacado de forma reiterada.
El fortalecimiento del régimen de responsabilidades administrativas no se logra mediante la expansión indefinida de las facultades punitivas del Estado, sino a través de instituciones capaces de investigar, substanciar y sancionar con eficacia y oportunidad dentro de los plazos que el propio orden jurídico establece.
La experiencia demuestra que ampliar o eliminar los plazos de prescripción no corrige estas deficiencias y puede incluso generar efectos contraproducentes como incentivo de ineficiencia e inactividad institucional
Si la autoridad sabe que la facultad sancionadora nunca se extinguirá, desaparece el incentivo institucional para investigar con prontitud y oportunidad. A contrario sensu, la prescripción obliga a las autoridades a actuar con diligencia.
Otro aspecto negativo que puede generar esta propuesta es que un sistema sin límites temporales podría motivar y facilitar la reactivación de expedientes antiguos con fines políticos.
En conclusión, la iniciativa que se presenta como un mecanismo para fortalecer el combate a la corrupción, parte de un diagnóstico incompleto del problema y una premisa errónea que la hace intransitable.
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