ANÁLISIS DE DOS SENTENCIAS RECIENTES DE LA NUEVA INTEGRACIÓN DE LA SCJN EN MATERIA DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. (CC. 114/2024 y CC 115/2024)
Alberto Gándara Ruiz Esparza
Presidente del Sistema Anticorrupción del Estado de México y experto en Derecho Disciplinario.
En febrero de 2020 escribí por primera vez sobre la inconstitucionalidad de diversas leyes locales de responsabilidades administrativas por rebasar o limitar los alcances de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA) que ha sido reiteradamente declarado por Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN).
Esto ha sucedido medularmente en las materias de Transparencia, Responsabilidades Administrativas y Archivos, entre otras.
En el ámbito de responsabilidades administrativas sabemos que la reforma Constitucional del 27 de mayo de 2015 tuvo como objetivo determinar que todos los servidores públicos tuvieran los mismos derechos, obligaciones y prohibiciones, independientemente del orden o nivel de gobierno, lo cual quedó plasmado en la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
Algunas entidades federativas al optar por la creación de sus propias leyes locales incluyeron figuras o cuestiones que no se encuentran en la Ley General.
Durante estos seis años hemos dado algunos antecedentes, de sentencias de Acciones de Inconstitucionalidad, como la 45/2016, la 115/2017, la 69/2019 y sus acumuladas 71 y 75, 124/2022 y las Controversias Constitucionales 185/2019 y 210/2019, entre otras.
En todas, el común denominador es que una Ley General se basa en la distribución competencial que permite homologar los aspectos relacionados, entre otros, con responsabilidades administrativas y fiscalización y por ello el Constituyente previó como facultad exclusiva del Congreso de la Unión, la emisión de normas de carácter general que establecieran de manera clara la competencia de los órganos referentes en la materia y fijara las bases necesarias para que las autoridades adecuaran de manera integral su legislación, con observancia absoluta de los principios constitucionales de distribución exclusiva y residual de competencias legislativas entre Federación y Estados.
La conclusión reiterada de la SCJN es que las legislaturas locales no pueden modificar aspectos relacionados íntimamente con la competencia ni contemplar supuestos diversos de faltas graves a los ya previstos por la LGRA en tanto que dichas disposiciones podrían trastocar las competencias de órganos y su correlación dentro del Sistema Anticorrupción.
Este criterio ha sido confirmado por la nueva integración de la SCJN que recientemente resolvió las controversias constitucionales 114/2024 y 115/2024, bajo la ponencia del Ministro Giovanni Azael Figueroa Mejía.
El Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, promovió las controversias constitucionales citadas por considerar una incorrecta armonización de las leyes locales al Sistema Nacional Anticorrupción, lo que le impedía ejercer plenamente su facultad constitucional para sancionar a servidores públicos.
La Controversia Constitucional 114/2024 se refiere a la impugnación del artículo 221 de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de Nuevo León, pues el legislador local dispuso que el Recurso de Revisión que se interpone contra resoluciones del tribunal local fuera tramitado conforme a la Ley de Amparo y resuelto por tribunales colegiados de circuito, que pertenecen al Poder Judicial de la Federación.
La SCJN determinó que el Congreso de Nuevo León invadió la competencia del Congreso de la Unión al pretender definir las facultades de los tribunales federales.
La legislación Federal establece que los tribunales colegiados solo conocen de revisiones contra el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), no de tribunales locales en materias ordinarias estatales.
Este asunto incluso se ha reiterado en diversas tesis que determinan la improcedencia del Recurso de Revisión contra sentencias de autoridades locales, pues la LGRA establece la diferencia clara de las competencias entre el sistema federal y los sistemas locales.
Es decir, el recurso de revisión del artículo 220 está diseñado como parte del procedimiento federal y por ende, su ámbito de aplicación se limita a las sentencias y resoluciones terminales del TFJA en el ejercicio de las atribuciones de la jurisdicción especializada en materia de responsabilidades administrativas graves.
Por otro lado, prosperó el argumento hecho valer por el municipio promovente respecto de que ese recurso es ilusorio, inútil o inexistente en la práctica, ya que los tribunales federales reiteradamente se han declarado incompetentes, dejando al municipio sin una instancia real de defensa combatir las determinaciones relativas a sanciones por faltas administrativas no graves.
Por lo anterior, el máximo tribunal declaró una omisión legislativa y señaló que, si bien el Congreso local emitió la ley, lo hizo de forma deficiente al no armonizarla con el artículo 221 de la LGRA que exige que las entidades federativas instrumenten sus recursos ante autoridades de su propio ámbito de competencia.
En la Controversia Constitucional 115/2024 se analizó la inconstitucionalidad de la fracción XV del artículo 196 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado y Municipios de Nuevo León.
De forma contundente en su numeral 118 señala que en diversos precedentes la SCJN ha reiterado que, en materia de responsabilidades administrativas, las leyes de las entidades federativas simplemente se ajustan las disposiciones emitidas por el Congreso de la Unión a través de la Ley General, a su ámbito de ejecución local, adaptando el contenido a las autoridades y sistemas locales, es decir, la LGRA es el marco rector.
La cuestión central de análisis en este caso fue que dicho precepto establece que la propia Sala Especializada en Materia de Responsabilidades Administrativas del Tribunal de Justicia Administrativa Local es competente para conocer y resolver los recursos de apelación interpuestos contra sus propias resoluciones.
La SCJN de forma atinada determinó que esto desnaturaliza la esencia de la apelación, la cual, por definición, debe ser resuelta por un órgano jerárquicamente superior (un tribunal de alzada) para garantizar un análisis objetivo e imparcial.
Llama la atención que en estas sentencias se pronuncien de esta forma y al resolver la contradicción de criterios 149/2023, se haya determinado que el Recurso de Revocación previsto en la LGRA es de agotamiento forzoso, cuando es evidente que también se trata de un recurso ilusorio y resuelto por la misma autoridad, lo que desnaturaliza la esencia de una apelación, pero en este caso en sede administrativa.
Es decir, es el mismo argumento, pero las decisiones son contrarias.
Ojalá que en el futuro prevalezca este último que si es acorde a lo dispuesto por el artículo 17 Constitucional.
Derivado de la contradicción de criterios citada, se emitió la Jurisprudencia con registro 2027830 de la entonces Segunda Sala de la SCJN con el rubro: RECURSO DE REVOCACIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 210 DE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. DEBE INTERPONERSE PREVIO A PROMOVER EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CONTRA LA RESOLUCIÓN QUE DETERMINA LA COMISIÓN DE UNA FALTA ADMINISTRATIVA NO GRAVE. Publicada en diciembre de 2023.
Esta jurisprudencia en mi opinión, no se ajusta a los parámetros del numeral constitucional arriba invocado.
Regresando al análisis de la sentencia, la SCJN determinó una antinomia pues mientras la Ley de Justicia Administrativa señala que la Sala Especializada resolvía la Apelación, la Ley de Responsabilidades local indicaba que le correspondía a la Sala Superior del propio Tribunal.
Esta confusión generó sin duda inseguridad jurídica para el municipio (y otros recurrentes) al no saber ante que autoridad impugnar.
Por lo anterior la SCJN determinó que el Congreso local incurrió nuevamente en una omisión legislativa relativa al no adecuar correctamente su estructura orgánica a los mandatos de la reforma constitucional anticorrupción y la LGRA, al permitir un “control horizontal” (la misma autoridad revisándose a sí misma), vulnerando el derecho a un recurso judicial efectivo y a la doble instancia.
En ambos casos se instruye al Congreso del Estado de Nuevo León a subsanar las deficiencias legislativas a más tardar en el próximo periodo ordinario de sesiones.
Las directrices específicas fijadas son que el Congreso debe asignar la competencia para conocer del Recurso de Revisión a un órgano jurisdiccional local y debe derogar la fracción que permite que la Sala Especializada del Tribunal local se revise a sí misma, dejando la competencia en la Sala Superior.
Todo lo anterior debe poner en alerta a las legislaturas locales, pues la SCJN ha sido enfática en que no se pueden crear catálogos de faltas administrativas distintos o adicionales al previsto en la Ley General y aunque en los estados se pueden realizar adecuaciones para dar funcionalidad y contexto al régimen local, no se puede legislar más allá de lo dispuesto por la LGRA ni establecer criterios que generen parámetros diferenciados de responsabilidad.
Ya tenemos casos como Aguascalientes, Hidalgo, Yucatán y el de Nuevo León que con estas sentencias es la segunda ocasión que les son declaradas inconstitucionales sus normas locales.
Es decir, los congresos locales conservan un cierto margen para realizar adecuaciones normativas en sus propias leyes, siempre y cuando estas no contravengan, modifiquen o rebasen los principios y bases generales establecidos en la LGRA, pues el objetivo del Sistema Anticorrupción desde su creación, es que exista un sistema uniforme a nivel nacional en la materia permitiendo solamente un acotado margen de adaptación a las estructuras orgánicas y necesidades específicas de cada entidad federativa.
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