LA IMPROCEDENCIA Y EL SOBRESEIMIENTO DURANTE LA ETAPA DE INVESTIGACIÓN DE CONFORMIDAD CON LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS (LGRA). FACULTAD IMPLÍCITA Y DEBER JURÍDICO DE LAS AUTORIDADES INVESTIGADORAS
ALBERTO GÁNDARA RUIZ ESPARZA
PRESIDENTE DEL SISTEMA ANTICORRUPCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO
Muchos operadores disciplinarios de OIC sostienen que únicamente la Autoridad Substanciadora puede emitir los acuerdos que decreten el archivo de un asunto por actualizarse alguno de los supuestos de Improcedencia o Sobreseimiento del procedimiento, argumentando que la LGRA no concede expresamente esa atribución a la Autoridad Investigadora.
Este razonamiento desconoce la teoría de las facultades implícitas en el Derecho Administrativo, pues desde hace décadas, la doctrina ha reconocido que toda competencia expresamente conferida comprende aquellas facultades indispensables para hacer efectivo su ejercicio.
Si la LGRA encomienda a las Autoridades Investigadoras determinar la existencia de elementos suficientes para formular una imputación, necesariamente le otorga las facultades indispensables para concluir que dichos elementos nunca podrán existir por actualizarse una causa legal que impide el ejercicio de la potestad disciplinaria.
Entonces ¿La Autoridad Investigadora puede emitir acuerdos de improcedencia o de sobreseimiento cuando durante la investigación advierte la actualización de alguna de las hipótesis previstas en los artículos 196 y 197 de la LGRA? La respuesta es SI.
Pensar que tales determinaciones corresponden exclusivamente a la Autoridad Substanciadora bajo el argumento de que ambas disposiciones se encuentran ubicadas dentro del Título relativo al procedimiento de responsabilidad administrativa y por ello, únicamente pueden operar una vez presentado y admitido el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa (IPRA) es una interpretación literal que resulta jurídicamente incorrecta pues desconoce la naturaleza de las instituciones de Improcedencia y Sobreseimiento, así como la finalidad constitucional de la investigación y los principios que rigen el ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado.
El error parte de asumir que la ubicación de una disposición dentro de determinado capítulo determina necesariamente el momento procesal de su aplicación.
Es ampliamente sabido que la técnica legislativa muchas veces contiene errores y no siempre coincide con la naturaleza jurídica de las instituciones reguladas.
Las figuras jurídicas de Improcedencia y Sobreseimiento, no constituyen actos procesales reservados a una determinada etapa, sino límites al ejercicio del Ius Puniendi administrativo.
Representan mecanismos mediante los cuales el orden jurídico impide que el Estado continúe ejerciendo una potestad sancionadora cuando han desaparecido o nunca existieron los presupuestos que justifican su actuación.
Por ello, resulta evidente que dichas figuras no necesariamente se encuentran relacionadas con la etapa de substanciación y sus efectos deben surgir desde el momento en que la autoridad competente advierte su actualización.
La investigación no constituye una actividad preliminar desvinculada del procedimiento de responsabilidades.
La SCJN en diversos criterios ha resuelto en algunos casos que ambas etapas forman una “Unidad y en otros los separa cuando se trata de garantías procesales de cada una.
Por ejemplo, en la Contradicción de Tesis 103/2020 la entonces Segunda Sala determinó que la LGRA se diseñó como un mecanismo secuencial y un cuerpo normativo integral y por ello sus etapas (investigación, substanciación y resolución) están estrechamente vinculadas y concatenadas entre sí.
Lo cierto es que la Autoridad Investigadora no solo recopila información y se allega medios de prueba para sustentar su IPRA, pues parte de su encomienda es también estudiar de oficio si existe alguna causal de improcedencia o sobreseimiento que le impida continuar con la investigación.
Si la ley reconoce a la Autoridad Investigadora la facultad de decidir cuándo existen elementos suficientes para imputar una falta administrativa, resulta jurídicamente insostenible señalar que carece de competencia para decidir cuándo esos elementos nunca podrán existir por haberse actualizado una causa legal que impide definitivamente la continuación de la investigación.
La competencia para investigar incluye también la competencia para concluir la investigación cuando desaparece su objeto.
Cada una de las causales previstas en el artículo 196 de la LGRA tiene una razón específica de existencia y constituyen un presupuesto de procedibilidad del ejercicio de la potestad sancionadora.
Cuando la ley dispone que el procedimiento resulta improcedente si concurre alguna de esas circunstancias, en realidad está estableciendo que el Estado carece de justificación jurídica para continuar ejerciendo su facultad sancionadora.
Lo relevante aquí es que esa imposibilidad existe con independencia del momento procesal en que sea advertida.
La incompetencia de la autoridad constituye un ejemplo claro.
Si durante la investigación la Autoridad Investigadora advierte que los hechos denunciados corresponden a una autoridad distinta, resulta evidente que carece de atribuciones para continuar practicando diligencias.
Ninguna actuación realizada por una autoridad incompetente puede estimarse jurídicamente válida, por lo que pretender que la investigación continúe para que sea posteriormente la Autoridad Substanciadora quien declare la improcedencia equivaldría a aceptar que toda la actividad investigadora desarrollada con posterioridad al conocimiento de la incompetencia carece de sustento jurídico.
Algo semejante ocurre cuando durante la investigación se acredita la inexistencia de los hechos denunciados.
La investigación administrativa tiene como finalidad esclarecer hechos disciplinariamente relevantes.
Si de las diligencias practicadas se demuestra objetivamente que tales hechos nunca ocurrieron o que fueron atribuidos erróneamente a determinada persona, desaparece el objeto mismo de la investigación.
Carece de toda lógica obligar a la Autoridad Investigadora a elaborar un IPRA cuando precisamente la investigación produjo la certeza de que no existe conducta alguna susceptible de reproche disciplinario.
La causal relativa a que los hechos no constituyan una falta administrativa demuestra claramente el alcance de las facultades de la Autoridad Investigadora.
Toda investigación tiene precisamente como finalidad determinar si una conducta encuadra o no dentro de alguno de los tipos administrativos previstos en la LGRA.
Si una vez agotadas las diligencias la autoridad concluye que la conducta investigada no actualiza ninguno de los elementos objetivos o subjetivos del tipo administrativo correspondiente, desaparece cualquier posibilidad jurídica de formular una imputación válida.
Obligar a la autoridad a presentar un IPRA pese a conocer la falta de tipicidad de la conducta implicaría se vuelve un absurdo.
La prescripción es el caso más debatido entre operadores disciplinarios y es el ejemplo más contundente de por qué la Autoridad Investigadora no solamente puede, sino que debe emitir acuerdos de improcedencia cuando se actualice este supuesto.
La prescripción extingue la potestad sancionadora del Estado, no extingue únicamente el procedimiento sino el derecho de perseguir y sancionar una conducta.
Si durante la investigación se advierte que el plazo previsto por la ley para que opere la prescripción ha transcurrido, la Autoridad Investigadora carece de facultades para continuar ejerciendo su actividad.
Cualquier diligencia practicada con posterioridad carece de finalidad jurídica pues el Estado ha perdido definitivamente la posibilidad de iniciar un procedimiento e imponer una sanción.
Interpretarlo de otra manera, implica obligar a invertir de manera inútil recursos humanos, materiales y presupuestales en investigaciones cuyo resultado necesariamente será el archivo del expediente.
A diferencia de la Improcedencia, el Sobreseimiento presupone la existencia de un procedimiento válidamente iniciado, pero reconoce que durante su desarrollo sobreviene una circunstancia que vuelve innecesaria o jurídicamente imposible su continuación.
Nada impide que tales circunstancias aparezcan precisamente durante la etapa de investigación.
Por ejemplo, si durante la investigación fallece la persona investigada, desaparece el objeto del procedimiento y hace jurídicamente imposible continuar con la investigación por lo que la Autoridad Investigadora debe archivar el asunto.
En consecuencia, pretender que la Investigadora deba formular necesariamente un IPRA aun cuando conozca la actualización de una causal de improcedencia implica desnaturalizar el propio modelo diseñado por la ley y convertir al Informe en un acto obligatorio incluso cuando carece de viabilidad jurídica.
Se debe entonces reconocer la competencia de las autoridades investigadoras para decretar la Improcedencia y el Sobreseimiento, pues es evidente que se encuentran plenamente facultadas y obligadas a declararlas cuando adviertan su actualización durante la investigación.
