LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA Y EL INDEBIDO RETORNO DE EXPEDIENTES A LOS ÓRGANOS INTERNOS DE CONTROL EN LOS PROCEDIMIENTOS DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. UNA PRÁCTICA QUE NO SOLO SUBSISTE, SE INTENSIFICA.
ALBERTO GÁNDARA RUIZ ESPARZA
PRESIDENTE DEL SISTEMA ANTICORRUPCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO
Desde el año 2021 nos percatamos que los Tribunales de Justicia Administrativa locales (TJA) comenzaron a utilizar un mecanismo de retorno de expedientes a los órganos internos de control y a los entes de fiscalización superior sin ningún sustento legal o haciendo valer artículos de la Ley que no corresponden a la etapa procesal en la que se encuentran los asuntos cuando ya están en sede resolutora de faltas graves.
En la Segunda Edición del libro “Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos”, Editorial Porrúa, publicada en 2010, ya advertíamos el riesgo de asignar a los tribunales de legalidad, la atribución de la imposición de sanciones por faltas graves a servidores públicos y su inminente desnaturalización.
Ello derivado de la reforma constitucional del 4 de diciembre de 2006 que modificó por primera vez el artículo 73, fracción XXIX-H de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que no llegó a materializarse hasta una década posterior con la reforma del 27 de mayo de 2015 a ese mismo precepto, entre otros, y las leyes reglamentarias correspondientes.
A partir de ese 2021, comenzamos a analizar casos concretos y encontramos asuntos con retornos de hasta 3 o 4 ocasiones, sin ningún fundamento y en perjuicio del debido proceso y las garantías de las personas sujetas al procedimiento disciplinario.
La consolidación del Sistema Nacional Anticorrupción y la incorporación de la jurisdicción especializada en materia de responsabilidades administrativas constituyeron uno de los cambios más relevantes en el paradigma del nuevo Derecho Disciplinario al pasar la facultad de sancionar faltas graves a sede jurisdiccional.
Con la expedición de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA) se buscó construir un modelo que permitiera investigar, substanciar y sancionar las conductas constitutivas de faltas administrativas graves y no graves, bajo parámetros compatibles con los derechos humanos, el debido proceso y los principios propios del Ius Puniendi estatal.
Sin embargo, en la práctica del nuevo modelo, los TJA no han entendido el alcance y limitaciones de esta jurisdicción especializada y comúnmente asumen un papel de revisión de legalidad con los órganos internos de control.
Asumir el papel de la jurisdicción ordinaria en sede resolutora de faltas graves amenaza seriamente la naturaleza y finalidad del nuevo sistema y confunde la competencia especial de cada jurisdicción.
En todo caso, conocen eventualmente de los recursos intra procedimentales de Reclamación y de Inconformidad, en donde los TJA asumen un rol de revisión de algunos actos de las autoridades administrativas, pero antes de que el asunto llegue a sus manos, lo que está plenamente regulado en la Ley y la jurisprudencia.
La indebida devolución o retorno de expedientes por parte de los TJA a los órganos internos de control (OIC), que no sea para recalificar o reclasificar faltas administrativas, está fuera de los supuestos expresamente previstos en la LGRA.
Esta práctica se ha intensificado últimamente pues cada vez son más frecuentes las determinaciones jurisdiccionales que ordenan la reposición de procedimientos administrativos por razones carentes de trascendencia material o jurídica, obligando a las autoridades administrativas a localizar denunciantes que ya no pueden ser encontrados, a repetir actuaciones innecesarias o incluso a reconstruir etapas procesales, aun cuando tales omisiones no afectan de manera real el derecho de defensa del servidor público sujeto al procedimiento.
Lejos de fortalecer el debido proceso, estas actuaciones lo vulneran al desnaturalizar el modelo de responsabilidades administrativas diseñado por la Constitución y la LGRA, sustituyendo el análisis de responsabilidad sustentado en el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa (IPRA) y en las pruebas incorporadas al procedimiento, por una lógica de revisión oficiosa de formalidades.
El problema no es menor, pues cuando los TJA ordenan retornos injustificados para reponer actuaciones irrelevantes o con la finalidad de “subsanar” supuestas deficiencias formales que no afectan la validez material del procedimiento, se apartan de su función como autoridades resolutoras en la jurisdicción especializada.
En los hechos, asumen un rol de supervisión de legalidad administrativa que la Constitución no les otorga en esta materia.
La gravedad de esta circunstancia aumenta si se considera que los TJA en jurisdicción especializada y los órganos internos de control no mantienen una relación jerárquica vertical pues forman parte de un sistema horizontal de competencias diferenciadas. Los OIC investigan y substancian; los TJA resuelven faltas graves.
No existe disposición constitucional ni legal alguna que sustente que los TJA en funciones de jurisdicción especializada puedan convertirse en revisores de la legalidad del procedimiento previamente sustanciado por una autoridad administrativa.
Cuando ordenan de oficio la reposición de actuaciones innecesarias, introducen en la práctica un juicio contencioso administrativo intra procedimental inexistente y sin base normativa expresa.
En lugar de resolver si el Estado acreditó o no la responsabilidad administrativa conforme al estándar probatorio aplicable, el tribunal sustituye su función resolutora por una actividad correctiva de naturaleza contenciosa administrativa.
Por ello, resulta incompatible con el diseño constitucional que los TJA continúen actuando bajo inercias propias del juicio contencioso administrativo ordinario pues la función de la jurisdicción especializada no consiste en revisar oficiosamente cada actuación administrativa previa para verificar si se cumplieron todas las formalidades imaginables y subjetivas.
Cuando se actúa en jurisdicción especializada y se asume un rol de revisor de legalidad, se deja de actuar como autoridad resolutora.
Esa posición no solo carece de fundamento constitucional y legal, sino que además rompe el equilibrio diseñado por la reforma anticorrupción.
La LGRA y las leyes locales de la materia regulan detalladamente las etapas del procedimiento de responsabilidades administrativas graves, así como las facultades de las autoridades investigadoras, substanciadoras y resolutoras.
En estas etapas y facultades no se contempla la facultad para que los TJA devuelvan expedientes a los órganos internos de control a efecto de reponer procedimientos por irregularidades formales a criterio de estos órganos jurisdiccionales.
Fuera de los supuestos específicos ya citados, no existe disposición que permita a los TJA devoluciones para localizar denunciantes; repetir notificaciones; subsanar omisiones formales sin trascendencia; rehacer actuaciones administrativas; perfeccionar investigaciones deficientes; reconstruir etapas procedimentales o fortalecer la imputación, entre otras.
La ausencia de fundamento es particularmente grave porque muchos tribunales pretenden justificar estas actuaciones mediante la interpretación indebida del artículo 195 de la LGRA o de los equivalentes de las leyes estatales que solo aplican para autoridades administrativas antes de que se da inicio al procedimiento disciplinario y no así para los TJA.
Aceptar que los TJA puedan ordenar reposiciones oficiosas de cualquier actuación, equivaldría a reconocer una potestad implícita no prevista por el legislador y la confusión de dos jurisdicciones que si bien las tienen estos tribunales, no resultan compatibles entre sí.
Esta práctica genera un efecto regresivo sobre los derechos de las personas sujetas a procedimiento pues cuando un TJA devuelve un expediente para que la autoridad fortalezca la investigación o subsane deficiencias procesales, en realidad está permitiendo al Estado corregir ex post fallas en su ejercicio del Ius Puniendi.
En la práctica, los TJA se han convertido en correctores de las deficiencias de la autoridad investigadora y substanciadora.
Uno de los ejemplos más absurdos y preocupantes de esta práctica consiste en las devoluciones de expedientes para ordenar la comparecencia de denunciantes que no son localizables.
En múltiples casos, los TJA han considerado que la ausencia del denunciante en los actos del procedimiento constituye un defecto procesal que obliga a reponer actuaciones o devolver el expediente a la autoridad substanciadora.
Esta interpretación resulta jurídicamente incorrecta, pues la denuncia es únicamente un mecanismo inicial de conocimiento de hechos probablemente constitutivos de responsabilidad administrativa, pero una vez iniciada la investigación y emitido el IPRA, el procedimiento ya no depende de la voluntad, presencia o participación del denunciante pues la acción disciplinaria pertenece al Estado y el IPRA es el acto técnico-jurídico que fija la imputación y delimita el objeto del procedimiento.
La ausencia del denunciante no extingue los hechos investigados, ni afecta el derecho de defensa del servidor público.
Por el contrario, obligar a reponer procedimientos únicamente porque no compareció un denunciante no localizable implica sacrificar la seguridad jurídica y el plazo razonable del procedimiento.
La participación del denunciante puede ser incluso completamente irrelevante para acreditar la responsabilidad de la o el servidor público.
Pese a ello, algunos TJA han llegado al extremo de ordenar reposiciones de procedimientos porque no se emplazó o no se logró localizar al denunciante original y paralizan la continuidad de los procedimientos de forma indefinida.
El servidor público queda entonces ilegalmente sometido a un procedimiento potencialmente interminable cuando la autoridad administrativa no logra atender la pretensión subjetiva del TJA.
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